学术前沿 | 南海缘何再度成为大国角逐的舞台？

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自15 世纪末地理大发现以来，南海作为东西方贸易和文明交流、融汇的重要地区，一直都是大国角逐之地。当前，南海的大国竞争以中美较量为主，其他域外大国竞相参与，进行对规则创设、地区力量对比优势、区域安全架构领导地位、话语权及主导权的争夺。2010 年以来，南海聚集了当前国际体系中几乎所有主要大国力量，除美国外，日本、印度、英国、法国、德国、俄罗斯甚至澳大利亚都在南海地区拥有各种形式的军事存在。

中国南海研究院院长吴士存认为，近年来，南海成为美国将国际关系推向大国竞争的试验场。未来，中国应力求保“稳”，促使美国及其盟友和伙伴国与我国建立涉南海问题的对话沟通机制，维持南海局势朝着趋稳向好的态势发展，同时通过海上硬实力和软实力建设“双管齐下”，最终赢得南海斗争的主动权。

南海何以再度成为大国角逐之地？

1、静态因素

第一，南海的地缘位置决定了其在全球国际政治格局中的特殊地位。从某种意义上讲，“谁控制了南海，谁就可以控制全球海洋”。

第二，扩张型海权在西方世界经久不衰。西方海权发展以控制全球海上航道为目的的“扩张性”内在特征，是自2010年开始大国在南海的竞争再次回潮的重要因素。

2、动态因素

第一，部分声索国的政策调整。冷战结束后，菲律宾、越南和马来西亚对华采取“两面下注”（对冲）战略，在处理南海问题上，采取介于“妥协”和“制衡”之间的折中方案。

第二，地区和国际权力结构的调整。中美力量对比的变化不仅引起美国的不适，且各国力量此消彼长所引起的地区和国际权力结构变迁以及各国海洋战略的调整，也是南海地区大国角逐回潮的重要原因。

第三，中美力量对比的变化及美国对中国南海政策的“过激反应”。美国基于权力压倒性优势的地区秩序，对中国的南海政策提出诸多限制性要求。

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01

大国在南海角逐的历史与过程

帝国主义、殖民主义时代。19世纪40年代，伴随西方全球扩张向远东地区的延伸，英、法、美等国纷纷开始大规模进入南海，并在南海周边地区建立支撑其在东亚开展贸易和军事扩张的海外基地。从20世纪初到第二次世界大战结束，以法国和日本竞争为主、英美等其他大国竞相参与，构成了这一时期南海地区秩序演变的主线。其中，法国和日本先后在南海制海权竞争中占据优势地位第二次世界大战爆发之后，南海诸岛及航道的地缘战略意义愈加凸显。

伴随法、英、美及日本等殖民主义大国为获取制海权和制空权压倒性优势地位而纷纷出动海军占领南海岛礁，南海的地区秩序也由传统以共同存在、和平开发为主，迈入大国地缘政治竞争时代。在原有秩序中，中国依据持续不断的历史实践管辖南海，与周边地区共同开发南海资源，使得南海海洋地物归属关系清晰，海域使用与资源开发井然有序。但是，殖民主义大国的侵占和相互竞争打破了中国与周边国家间在南海原有的关系，给南海问题的产生埋下“隐患”。

冷战美苏两极对峙时期。第二次世界大战结束后，中国政府依据战后国际安排恢复行使对南海诸岛的主权。南海地区内外各国对于中国公布的断续线和南海诸岛位置图并未提出异议，南海秩序也短暂回归到领土主权归属明确的正轨。

随着国际体系进入两极对峙的冷战格局，南海成为美苏争夺的重要地带。菲律宾、越南等东南亚国家成为两个超级大国竞争地缘政治优势所依赖和拉拢的重要对象，防止对方获取在南海地区制海权、制空权的压倒性优势，遂成为美苏各自倚重的重要战略目标之一。

20世纪60年代至80年代是越南和菲律宾武力占领南沙岛礁的“高潮期”，同时也是冷战的“转型期”和中国外交的“困难期”。中国处理南海问题不仅需要考虑自身与越、菲等国的双边关系，还需兼顾同美、苏及越、菲的关系。越南与菲律宾正是抓住了冷战时期两极对抗对其的有利时机，在20世纪60至80年代大规模占领南沙群岛部分岛礁。

21世纪的南海大国角逐。2010年7月，时任美国国务卿希拉里·克林顿就南海问题发表讲话，公开表明美国在南海拥有重要的国家利益。这标志着美国在南海问题上开始改变“保持中立”和“有限介入”的政策，转而采取“积极介入”的南海政策。此后，美国逐渐把南海问题视为调整亚太战略布局、重施对华“遏制战略”的抓手，增加在南海地区的军事、外交等战略投入。2017年，特朗普上台后美国对华采取“竞争”战略，开始深度介入南海争端。2019年以来，美国南海政策转向“全面介入、选边站队”阶段，从南海岛礁主权归属、海域争端、地区规则制定等各个方面发起了针对中国的全面对抗。2020年7月13日，时任美国国务卿蓬佩奥的南海声明是美国放弃在南海有关争议上“相对中立”立场的标志性事件。

此外，日本、英国、法国等昔日海权大国，以及印度、澳大利亚等新兴地区性海权国家，在美国影响和自身利益诉求两方面原因的作用下，也都纷纷采取扩大军事存在的方式对南海地区投射影响力，在南海问题上都采取与中国相对抗的战略和策略，将矛头直接指向中国。

02

大国角逐已成南海挥之不去的阴影

1、当前南海大国竞争的三个领域

当前，南海“大国竞争”的主要特征是，以中美较量为主，日本、英国、法国、印度等其他域外大国积极参与，对包括规则创设、地区力量对比优势、区域安全架构领导地位，以及话语权和主导权进行争夺。

第一，规则掌控权之争。美国提出的所谓“海洋自由”“不以武力或胁迫解决国家间争端”原则表明其有意夺取地区海上规则构建的主导权。美国认为，中国与东盟10国间的“南海行为准则”（下文简称“准则”）磋商将对其规则掌控权构成挑战，尤其是中国将利用不对称性力量优势获得地区海上规则主导权，因而开始对“准则”磋商进程实施干扰甚至破坏。随着“准则”案文磋商接近尾声，美国将通过越南等渠道加大对“准则”干扰和破坏的力度，中美对南海地区规则掌控权的竞争也将一步步升级。

第二，海权优势之争。“维持有利于美国的区域力量平衡”事实上即确保美国在南海地区的压倒性力量优势地位不受挑战。美国认为，中国南沙岛礁建设、海上力量的提升等正在改变地区已有权力分配格局，美力量优势地位正在遭到侵蚀。美国及其盟友和伙伴国开始向南海地区集结优势兵力，增加在沿海地区的常态化军事部署，加大在这一海域的动态力量投射，就是为了巩固在本地区的压倒性力量优势。

第三，地区安全架构的主导权之争。双边同盟体系是美国主导的亚太地区安全架构的核心依托。2017年，特朗普政府提出“印太战略”之后，美国开始构建包含双边军事同盟、多边安全合作在内的新安全架构。美国认为，中国在南海地区不断扩大的影响力和对其他沿岸国的力量优势将令菲律宾等国对美提供的安全保护失去信心，将逐步“蚕食”目前由美主导的地区安全架构。美国需要借助在南海“秀肌肉”“表强硬”来向盟友和伙伴国展示其对盟友提供安全保护的决心，维持美国同盟和伙伴国体系的稳定。美国除了借南海问题巩固军事同盟关系外，还把提升与越南、马来西亚等国的军事安全合作、扩大在南海地区伙伴国体系作为“印太战略”的重中之重。

2、南海大国竞争的主要表现

第一，美国及其盟友和伙伴国采取对抗的立场和政策。美国南海政策经历了四个阶段。20世纪60年代末70年代初至1994年，美国对南海处于“相对中立、有限关注”的阶段；1995至2009年，美国的南海政策向“有限介入”转变；2009至2018年，调整为“积极介入”阶段；2019年以来，美国对南海彻底转向“全面介入、选边站队、与中国全面对抗”阶段。而紧随美国的步伐，日本、澳大利亚及英国、法国等其他域外国家也把矛头对准中国。

第二，美国极力拉拢盟友和伙伴国组建以中国为“假想敌”的统一阵营。美国一直没有放弃通过公开和秘密渠道向日本、澳大利亚、英国、法国和印度提出以外交和军事方式介入南海问题的要求。在美国的施压以及越南等声索国的游说、拉拢下，出于自身战略利益考量，日本及英国、法国、德国等欧盟国家继续呼应美国派出军用船只进入南海开展单独或联合行动。

第三，美国鼓励或规劝其同盟和伙伴国向南海集结军事力量，对中国实施威慑、侦察及进行战争准备。据不完全统计，2020年，美舰9次在中国西沙群岛临近海域、黄岩岛及南沙部分岛礁临近海域实施“航行自由行动”，全年向南海出动了超过4000架次战机和80艘次军舰，且美军机抵近侦察行动最近距离直达中国大陆海岸线50海里以内。美军除了几乎每日出动各型侦察机、轰炸机在西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛对中国实施近距离侦察或威慑外，还上百次地冒用他国民航电子代码、雇佣商用飞机执行军事任务。

第四，南海地区规则和话语主导权之争逐渐升级。在美国看来，中国与东盟10国间的“准则”磋商将对其在本地区的规则掌控权构成挑战，尤其是中国将利用不对称性力量优势获得地区海上规则制定的主导权。因而，美国为了维护其在地区海上规则构建问题上的利益诉求，有必要通过与越南等南海声索国的内外合作来对“准则”磋商进程施加影响，尤其是避免规则制定的主导权落入中国之手。无独有偶，英国等其他域外国家也在积极关注“准则”磋商。

03

南海何以再度成为大国角逐之地

引发大国在南海新一轮竞争的动因既有静态的一面，也有因时代变迁和国际体系演变而带来的动态因素。南海特殊而重要的地缘位置、西方以控制和扩张为主要特征的海洋理念，是南海成为大国角逐之地的稳定因素，但这并非必然决定南海无时不处于大国竞争状态。稳定因素发挥作用往往是由于动态因素的影响。21世纪以来，逐渐产生的南海地区域外力量的结构调整、某些南海域内国家政策的调整、部分大国对地区权力分配态势的感知等动态因素成为南海再度爆发大国竞争的重要原因。

1、静态因素

第一，南海的地缘位置决定了其在全球国际政治格局中的特殊地位。英国地缘政治学家麦金德把欧亚大陆称为世界的“心脏”，进而指出“谁统治了东欧，谁就能控制大陆心脏地带；谁控制了大陆心脏地带，谁就能控制世界岛（欧亚大陆）；谁控制了世界岛，谁就能控制整个世界”。南海位于太平洋和印度洋之间，地处世界海洋的“心脏”，被地缘政治学家视为“亚洲的地中海”。从某种意义上讲，“谁控制了南海，谁就可以控制全球海洋”。

南海不仅蕴藏着丰富的资源，而且具有重要的战略地位，是中国通往世界各地的重要通道，也是联通太平洋和印度洋的海上走廊。南沙群岛在南海诸岛中地理分布最广，从东南向西北伸展1000多公里，周边国家众多，而且通过南海的空中和海上航线基本上都要通过南沙群岛。从军事战略角度来看，占领了这些岛礁就等于直接或间接控制了从马六甲海峡到日本，从新加坡到中国香港，从中国广东到菲律宾马尼拉，甚至从东亚到西亚、非洲和欧洲的多条海上航道。

第二，扩张型海权在西方世界经久不衰。美国海权理论家马汉在《海权对历史的影响》中直言不讳地指出，那种占绝对优势的海上力量对海洋的控制，将敌人的旗帜从海洋上驱逐，或只是允许敌人作为一个逃犯而出现；通过控制海洋这片广大的公用地，那种占绝对优势的海上力量实际上就是关闭那些进出敌人海岸的商业通道。正如马汉所总结的，以海军为手段、以制海权优势为目标进行海上扩张、控制主要贸易通道，一直都是西方各大国崛起的主要手段，曾经具有世界性影响力的大国。事实上，西方海权发展的历史线路就是：商业冒险与劫掠式殖民扩张（葡萄牙、西班牙）——商业资本扩张（荷兰）——工业资本扩张（英国、美国）。

西方海权发展以控制全球海上航道为目的的“扩张性”内在特征，是南海自19世纪以来一直成为大国角逐的重要舞台的关键原因，也是自2010年开始大国在南海的竞争再次回潮的重要因素。

2、动态因素

第一，部分声索国的政策调整。冷战结束后，菲律宾、越南和马来西亚对华采取“两面下注”（对冲）战略（Hedging Strategy），一方面，提升与中国经贸合作、文化交流及一定程度上的安全领域的合作；另一方面，依靠美国和东盟来制衡中国。同样，三国也将“对冲”战略运用于处理南海问题上，采取介于“妥协”和“制衡”之间的折中方案，既保持与中国的接触与合作，同时不放弃海上权益扩张、不放弃寻求东盟和美国等域外力量的支持。

第二，地区和国际权力结构的调整。中美力量对比的变化不仅引起美国的不适，国际体系中其他大国也对地区和国际权力结构的调整作出反应，其中，南海地区的大国竞争就是这种“反应—再反应”的结果。除了受美国影响外，各国力量此消彼长所引起的地区和国际权力结构变迁以及各国海洋战略的调整，也是南海地区大国角逐回潮的重要原因。作为美国盟友，英、法等国在受美国施压的同时，也开始强调发挥更大影响来重新恢复中美在亚太地区的力量对比，并有意通过介入南海地区规则制定、维护南海地区势力均衡，达到防止中国“主导”南海秩序的目的。

第三，中美力量对比的变化及美国对中国南海政策的“过激反应”。美国基于权力压倒性优势的地区秩序，对中国的南海政策提出诸多限制性要求，这是中美南海博弈一再升级、2010年以来两国海军海上对峙逐渐形成常态的主要原因。同时，南海是中国不可替代的战略出海口和能源通道，攸关中国大陆南部地区的国防安全，且南海地区的局势稳定还是中国确保国内经济社会发展、周边环境稳定的重要组成部分。现阶段，中国并不愿意与美军在南海发生直接冲突。因此，出于遏止南海地区权力竞争加剧的考量，中国在2013年启动并极力推动加速“准则”磋商进程，2014年又提出“双轨”思路处理南海问题。此外，中国南沙群岛岛礁建设也是出于对美国在南海方向挑战中国国防和海上战略通道安全的考虑而实施的策略。

04

南海大国角逐将向何处去

中美南海博弈的本质是对西太平洋和南海地区秩序的主导权之争，是战略性的、结构性的，同时又是不可调和的。从美国的视角看，南海是维护其在西太平洋海上霸主地位不可或缺的海域，是实现美国式海权的重要咽喉水道，也是美国遏制中国崛起和牵制中国海上力量发展的重要抓手。

而在中国看来，南海事关中国的领土主权、国家安全和发展利益。中国对南海诸岛拥有基于最早发现、命名、管辖、开发而形成的不可让渡的主权，对断续线广阔海域拥有基于历史和国际法基础的管辖权。同时，不可否认的是，南海对于中国的国防安全、战略通道和出海口及能源运输具有特殊意义。

中美南海较量升级背后的深层次动因，是美国对中国势力增长的恐惧。但中国势力增长并未根本改变地区战略态势，同时，中国多次表态无意与美国一决高下，且明确传达了中美应把对话与合作摆在首位的理念。然而，美国不是南海有关争议当事方，却出于一己私利，唯恐南海不乱，千方百计在南海挑动是非、兴风作浪，向南海增派最先进的舰机耀武扬威，频频以“航行霸权”行径威胁本地区安全稳定。

中美南海竞争的结局究竟如何，取决于美方的战略选择及中美间的互动。倘若美国能回归理性对话、回归强调合作的轨道，中美之间围绕南海问题的心结将有望在反反复复的沟通中冰消瓦解。而一旦中美间的矛盾得到有效管控，鉴于失去了反华阵营的领导者及与美国密切的安全防务关系，日本、英国、法国、印度等其他域外大国在南海地区的竞争也将随着美国的政策调整而逐渐消退。

05

对中国的启示

一方面，未来中国应力求保“稳”，以“南海行为准则”磋商为契机，以海上务实合作为重要手段，促使美国及其盟友和伙伴国与我国建立涉南海问题的对话沟通机制，维持南海局势朝着趋稳向好的态势发展；另一方面，面对美国的全面遏制和打压，中国应通过海上硬实力和软实力建设“双管齐下”，最终赢得对美南海斗争的主动权。其中，建设一支能适应未来战争样式变化的海空军事力量，是我国在南海立于不败之地的不二选择。

【本文系2017年度国家社科基金青年项目“19世纪以来马六甲海峡地区华侨华人经济网络研究”的初步成果，项目编号：17CSS017】

选自 | 《学术前沿》杂志2021年2月（上）

原文标题 | 南海缘何再度成为大国角逐的舞台

作者 | 中国南海研究院院长 吴士存

原文责编 | 郭丹